央廣網(wǎng)北京9月26日消息（記者蔡軍）中證中小投資者服務(wù)中心總經(jīng)理徐明在首屆中小投資者服務(wù)論壇上表示，應(yīng)盡快制定《資本市場投資者保護(hù)條例》。他認(rèn)為，資本市場法制建設(shè)是投資者保護(hù)的根本保障，法制建設(shè)對于我國資本市場而言，無疑是極其重要的。市場化、法制化、國際化是我國資本市場發(fā)展的根本方向。其中法制化是根本，它是我國資本市場健康發(fā)展的根本保證。沒有法律制度，就無從談起資本市場的市場化和國際化；沒有法律制度，法律制度不健全，資本市場各參與方的權(quán)利就無法得到保障。毫無疑問，投資者的合法權(quán)益也就變成空中樓、水中月。

　　長期以來，黨中央、國務(wù)院十分重視資本市場投資者尤其是中小投資者保護(hù)，立法機(jī)關(guān)十分重視投資者的保護(hù)，中國證監(jiān)會更是將中小投資者保護(hù)作為其工作的重中之重。尤其是近年來，采取了一系列措施堅(jiān)持不懈地保護(hù)中小投資者，形成了包括《證券法》《公司法》《證券投資基金法》《刑法》及大量行政法規(guī)和部門規(guī)章在內(nèi)的法律體系，出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》和《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》等，堅(jiān)持依法全面從嚴(yán)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊證券違法違規(guī)行為，維護(hù)投資者合法權(quán)益。

　　但是，毋庸諱言，對資本市場投資者的保護(hù)尤其是廣大中小投資者的保護(hù)在立法上仍有許多亟待加強(qiáng)的地方，制定一部更加細(xì)致的、層次更高的《條例》顯得更加迫切。原因有以下幾點(diǎn)。

　　第一，我國投資者保護(hù)的法律體系尚未健全。

　　我國資本市場成立28年來，制定了大量的法律法規(guī)和部門規(guī)章，初步形成了《公司法》《證券法》《證券投資基金法》《信托法》等基本法律，《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》《期貨交易管理?xiàng)l例》《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)以及大量部門規(guī)章和規(guī)范性文件三個(gè)層次的法律體系，除此之外，涉及資本市場大量的司法解釋和自律部門的規(guī)章制度，也對資本市場的法制建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。但是，我國資本市場的立法仍然存在這樣那樣亟待完善的地方，除《期貨法》《上市公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)至今仍未出臺之外，最為明顯的是涉及投資者保護(hù)的法律體系不健全。目前的法律狀況與投資者在資本市場的地位和重要性不相適應(yīng)。

　　投資者是資本市場最為重要的參與者，是資本市場最為基本的要素。在資本市場參與者上市公司、投資者和中介機(jī)構(gòu)三個(gè)基本主體中，投資者是基礎(chǔ)，沒有投資者就沒有上市公司，更不可能有中介機(jī)構(gòu)。而目前涉及中介機(jī)構(gòu)的行政法規(guī)早已頒布，涉及上市公司的行政法規(guī)已制定多年、較為成熟，恰恰涉及投資者的行政法規(guī)卻毫無制定的跡象。雖然對投資者的保護(hù)在法律層面如《公司法》《證券法》等中有所規(guī)定，但均較為粗略且并非針對投資者保護(hù)本身。目前的規(guī)定較為零散，不系統(tǒng)、不全面。徐明認(rèn)為，除最高層級的法律之外，在次一級的行政法規(guī)層面應(yīng)對資本市場的基本要素進(jìn)行較為系統(tǒng)的專門性規(guī)定，即應(yīng)制定上市公司監(jiān)管條例、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管條例、投資者保護(hù)條例，三個(gè)條例三位一體，彼此作用，更能使法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章彼此銜接、由粗至細(xì)、由原則到操作，梯度發(fā)展，在資本市場參與主體方面形成完整的資本市場法律制度體系。

　　第二，我國投資者保護(hù)需要高階位的法律制度。

　　近年來，無論立法機(jī)關(guān)、司法部門還是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對資本市場的投資者保護(hù)越來越重視。在加大對資本市場各種侵害投資者尤其是廣大中小投資者合法權(quán)益違法犯罪打擊力度的同時(shí)，也加大了投資者保護(hù)制度性安排的力度。比如正在修改的我國《證券法》就增加了“投資者保護(hù)”專章，中國證監(jiān)會也出臺了投資者適當(dāng)性管理等一系列投資者保護(hù)的部門規(guī)章，投資者保護(hù)法律制度建設(shè)進(jìn)步明顯。但在總體上，這些制度規(guī)定階位不高、層級有限。一方面，涉及到投資者保護(hù)的法律層面的內(nèi)容非常有限，并沒有專門的投資者保護(hù)法，而我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》并不是針對資本市場投資者制定的，資本市場的投資者在內(nèi)容上和方式方法上也不同于消費(fèi)者。正在修訂的《證券法》盡管專章規(guī)定了“投資者保護(hù)”，但內(nèi)容和條文也極其有限，只是原則性地規(guī)定了投資者保護(hù)相關(guān)問題；另一方面，行政管理部門制定的投資者保護(hù)制度僅僅是部門規(guī)章和規(guī)范性文件，在效力和層級上均顯不足，在司法實(shí)踐中也并不必然成為審判的依據(jù)。因此，在法律對于投資者保護(hù)僅有原則性規(guī)定的情況下，制定專門的投資者保護(hù)行政法規(guī)十分必要。

　　第三，我國投資者保護(hù)面臨許多新實(shí)踐需要法律制度加以確定。

　　隨著我國資本市場的不斷發(fā)展壯大，資本市場投資者參與人數(shù)越來越多，資本市場的情況越來越復(fù)雜，投資者保護(hù)的任務(wù)也越來越艱巨。監(jiān)管部門在加大監(jiān)管執(zhí)法力度的同時(shí)，也在不斷探索和創(chuàng)新投資者保護(hù)的新方法和新機(jī)制，積極走出一條符合我國國情、具有中國特色的投資者保護(hù)的新道路。在維護(hù)投資者的合法權(quán)利方面，設(shè)立投資者保護(hù)公益機(jī)構(gòu)持股行權(quán)，做積極股東、合格股東、示范股東，喚醒廣大中小投資者的權(quán)利意識，使他們能夠全面知權(quán)、積極行權(quán)、依法維權(quán)；投資者權(quán)益救濟(jì)方面，在不斷完善證券期貨民事賠償訴訟制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推出了多元化糾紛解決機(jī)制、行政和解、訴調(diào)對接、先行賠付、公益機(jī)構(gòu)證券支持訴訟等新的投資者賠償救濟(jì)方式。這些新的探索和實(shí)踐體現(xiàn)了投資者保護(hù)的中國特色，許多已被實(shí)踐檢驗(yàn)，行之有效，應(yīng)該通過較高層級的行政法規(guī)加以固化和細(xì)化。

　　徐明表示，制定《條例》應(yīng)考慮以下幾個(gè)問題：

　�。ㄒ唬╆P(guān)于條例的體系。要注重資本市場投資者保護(hù)的法律邏輯。要按照總則、投資者的權(quán)利、投資者的適當(dāng)性、相關(guān)參與人的義務(wù)、投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)、投資者保護(hù)基金、投資者救濟(jì)、附則的邏輯，緊緊圍繞著投資者及其保護(hù)所涉及的各個(gè)方面展開。

　　（二）關(guān)于被保護(hù)主體。要特別重視對中小投資者的保護(hù)，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)有特殊的安排。要充分考慮我國資本市場中小投資者眾多、高度分散且長期存在的實(shí)際情況。高度分散的中小投資者在證券市場作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，很難聚合形成整體力量來保護(hù)自身利益。他們的資金實(shí)力、投資能力、信息渠道、專業(yè)知識、法律意識、理性程度、風(fēng)控水平總體較弱，在證券市場上時(shí)刻面臨著風(fēng)險(xiǎn)，面對起伏不定的資本市場，中小投資者大多跟著證券市場波動，更易成為資本市場違法行為的最終受害者。因而在制度安排上要特別注重針對中小投資者的事前預(yù)防性保護(hù)與事后救濟(jì)性規(guī)定。一是要細(xì)化投資者的適當(dāng)性管理的分類，嚴(yán)格投資者身份；二是要發(fā)揮投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)作用，示范引領(lǐng)中小投資者知權(quán)、行權(quán)、維權(quán)；三是要確立先行賠付制度和示范判決制度，減少投資者保護(hù)的成本、提高投資者保護(hù)的效率，擴(kuò)大投資者保護(hù)的范圍；四是安排好投資者保護(hù)基金，使中小投資者的權(quán)益救濟(jì)能落到實(shí)處。

　　（三）關(guān)于保護(hù)機(jī)構(gòu)。要確定投資者保護(hù)的公益機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和職能等，充分賦權(quán)。設(shè)立專司中小投資者保護(hù)的公益性機(jī)構(gòu)是中國證監(jiān)會按照黨中央、國務(wù)院的要求，根據(jù)我國資本市場的實(shí)踐所進(jìn)行的重大創(chuàng)新，對于保護(hù)廣大中小投資者的合法權(quán)益具有重大意義。實(shí)踐證明，國家設(shè)立的這一投資者保護(hù)公益機(jī)構(gòu)開辟了一條極具中國特色的投資者保護(hù)新道路，得到了各方充分認(rèn)可。正在修訂的《證券法》也從法律上對國家設(shè)立的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定。但僅有《證券法》的規(guī)定還較為原則。應(yīng)在行政法規(guī)中將投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)細(xì)化，詳細(xì)規(guī)定其性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)利的行使、義務(wù)的履行、相關(guān)單位的協(xié)助、組織構(gòu)架、運(yùn)作機(jī)制、經(jīng)費(fèi)來源和使用、業(yè)務(wù)規(guī)則、監(jiān)督和禁止行為等，使其具有可操作性。

　�。ㄋ模╆P(guān)于賠償基金。要充分發(fā)揮好保護(hù)基金的作用，讓投資者的民事賠償能落到實(shí)處。盡管人民法院在資本市場民事賠償案件中，已經(jīng)廢除了行政處罰前置程序，但目前的司法實(shí)踐中并沒有完全做到。在此情況下，如果行政罰款先于民事賠償，法律規(guī)定的民事賠償優(yōu)先于行政罰款和刑事罰金就無法落實(shí)；另一方面，若侵權(quán)行為人財(cái)產(chǎn)暫時(shí)無法到位，投資者的民事賠償金也無法落實(shí)。因此，如何使廣大中小投資者的損害賠償金真正落實(shí)到位，是目前急需解決的問題。一方面要落實(shí)民事賠償優(yōu)先的法律規(guī)定，另一方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮投資者保護(hù)基金的作用，讓投�；�金取之于市場用之于市場，在投資者民事賠償金一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，由投�；�金先行墊付，并取得受害投資者的代位求償權(quán)。要在《條例》中對投資者保護(hù)基金的建立、來源、管理、分配、使用、監(jiān)督等作出較為細(xì)致的安排。

　　除上述幾個(gè)問題之外，《條例》在規(guī)定投資者保護(hù)基本問題的同時(shí)，還要認(rèn)真總結(jié)我國資本市場28年來投資者保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，將實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)和做法在《條例》體現(xiàn)出來，比如持股行權(quán)制度、多元化解糾紛機(jī)制、小額調(diào)裁機(jī)制、先行賠付制度、行政和解制度、支持訴訟制度、示范判決制度、證據(jù)認(rèn)證制度、集中管轄制度等。