近期，廣州市增城區(qū)秉持統(tǒng)籌兼顧、集約節(jié)約與可持續(xù)發(fā)展的原則，積極探索創(chuàng)新，致力于破解農(nóng)村集體留用地發(fā)展困局，穩(wěn)步提升留用地的開發(fā)與利用效能，為鄉(xiāng)村振興注入新活力。

現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)：留用地開發(fā)面臨三重瓶頸

集體留用地自行開發(fā)信任缺失。在集體留用地自行開發(fā)項(xiàng)目中，村集體作為土地使用權(quán)或所有權(quán)主體進(jìn)行招商時(shí)，由于缺乏專業(yè)的招商引資經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，難以精準(zhǔn)篩選優(yōu)質(zhì)企業(yè)，這使得村集體的合理訴求難以保障，其知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)也往往落空，在工作中處于被動(dòng)地位。而對(duì)于企業(yè)而言，村委換屆等不確定因素給合作穩(wěn)定性帶來威脅，企業(yè)的經(jīng)營與盈利預(yù)期難以保證。這種雙方互不信任的狀況，導(dǎo)致合作困難重重。

集體留用地入市意愿低迷。從村集體角度看，政府征收土地增值調(diào)節(jié)金及相關(guān)稅費(fèi)較高，使得入市成本敏感，阻礙了村集體將留用地推向市場的積極性。從企業(yè)角度出發(fā)，市場對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)勢的認(rèn)可度低，企業(yè)對(duì)村集體的履約能力信心不足，同時(shí)擔(dān)憂土地存在隱性問題。此外，村集體轉(zhuǎn)嫁入市費(fèi)用的行為，促使企業(yè)更傾向于現(xiàn)狀租賃流轉(zhuǎn)。這一系列因素導(dǎo)致集體性質(zhì)留用地以出租為主，難以承載穩(wěn)定的商業(yè)項(xiàng)目，陷入低效粗放利用的困境。

集體留用地布局與分配矛盾突出。部分征地項(xiàng)目，特別是線性工程項(xiàng)目征地后，單個(gè)村留用地指標(biāo)面積有限。若采用常規(guī)實(shí)物安置，易造成留用地零星分散、碎片化，難以形成規(guī)模效應(yīng)，致使優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目難以落地，開發(fā)效率低下。而在采取集中安置時(shí)，不同地塊位置、規(guī)劃用途差異較大，導(dǎo)致土地收益不均，各村在集體留用地分配上難以達(dá)成共識(shí)，嚴(yán)重制約了留用地的開發(fā)進(jìn)程。

創(chuàng)新實(shí)踐：三大路徑激活土地資源價(jià)值

政府引導(dǎo)化解合作信任危機(jī)。增城區(qū)政府積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，全程介入留用地開發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、落地等環(huán)節(jié)。政府統(tǒng)一對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行功能定位，明確產(chǎn)業(yè)門類，并對(duì)參與企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核。同時(shí)，憑借政府的公信力，與村集體和企業(yè)簽訂三方協(xié)議，為合作提供堅(jiān)實(shí)保障。例如，新塘鎮(zhèn)塘美村349.5畝留用地，由區(qū)屬國企整租后轉(zhuǎn)租給名大（香港）公司，成功建成永旺夢樂城·名古匯。該項(xiàng)目首年租金即達(dá)1838萬元，且每5年遞增10%，按照40年租期計(jì)算，總收益約10億元，有力保障了村集體的長期穩(wěn)定收益。

永旺夢樂城實(shí)景圖

制度創(chuàng)新釋放政策紅利。作為國家入市試點(diǎn)地區(qū)，增城區(qū)通過權(quán)屬調(diào)整、規(guī)劃優(yōu)化、土地整治等一系列措施，推動(dòng)條件成熟的留用地順利入市。以石灘鎮(zhèn)水龍村65.8畝地塊為例，該地塊原長期閑置，經(jīng)政策宣導(dǎo)、調(diào)節(jié)金用途公開、確權(quán)登記協(xié)助后成功入市。目前，該地塊擬打造綜合型產(chǎn)業(yè)園，項(xiàng)目建成后，不僅將帶動(dòng)周邊市場升級(jí)，還將新增大量就業(yè)崗位。

石灘鎮(zhèn)水龍村項(xiàng)目范圍線示意圖

共有產(chǎn)權(quán)模式破解分配難題。增城區(qū)創(chuàng)新推出多村集中安置模式，對(duì)留用地進(jìn)行統(tǒng)一選址，整合各村留用地指標(biāo)。同時(shí)，實(shí)行“共有產(chǎn)權(quán)+份額分配”機(jī)制，即只確認(rèn)各村在留用地中的權(quán)益比例，不細(xì)分具體位置，整體辦理產(chǎn)權(quán)證書，各村按份額分紅。如荔城街新聯(lián)村、陳橋頭村10.4畝留用地，按照8.57畝、1.86畝的份額共有，政府統(tǒng)一招商后按份額分益。這種模式既有效解決留用地碎片化難題，又大大加速了項(xiàng)目的落地進(jìn)程。

通過一系列創(chuàng)新舉措，增城區(qū)在破解農(nóng)村集體留用地難題方面取得了顯著成效，有效提升了留用地開發(fā)利用率，盤活了農(nóng)村土地資源，為集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了新思路，也為其他地區(qū)提供了可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。未來，增城區(qū)將繼續(xù)探索，不斷完善相關(guān)機(jī)制，推動(dòng)更多留用地項(xiàng)目落地，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。（來源：增城區(qū)規(guī)劃和自然資源局）